Manual (imposible) para criar adolescentes y descentralizar un país
Nuevamente por aquí. No porque me haya quedado sin cosas que decir. Más bien por lo contrario: he tenido demasiado que escribir y demasiado poco tiempo para hacerlo.
Esta entrada, por ejemplo, lleva varias noches durmiendo conmigo. La abro, escribo dos párrafos, borro uno, corrijo tres palabras, me convenzo de que ahora sí encontré el hilo y, diez minutos después, despierto con el celular en la mano y una frase a medio terminar que seguramente parecía brillantísima antes de quedarme dormido.
Al inicio quería hablar solamente de mi hija mayor. Acaba de entrar en esa época de los dieciséis dulces y medio amargos: edad suficientemente grande para exigir independencia, suficientemente pequeña para que su padre siga viendo a la niña que llevaba de la mano al cole y suficientemente adolescente para recordarle a ese mismo padre —con una eficiencia que envidiaría cualquier órgano de control— cada una de sus contradicciones.
Y su padre, para empeorar las cosas, soy yo.
Un padre un poco distópico, probablemente incómodo, que insiste en decirle que casi nada en la vida es absolutamente bueno o absolutamente malo; que existen decisiones, consecuencias, probabilidades, costos, aprendizajes y experiencias. Un padre que a veces está a favor, a veces en contra y otras veces se queda mirando porque sospecha que intervenir sería peor.
Una especie de burócrata doméstico sin manual de operaciones.
Me parecía un tema fascinante: cómo acompañar a alguien que está dejando de necesitarte sin convertir tu ayuda en un obstáculo.
Y entonces, como suele ocurrirme, terminé hablando de otra cosa.
DE LOS DIECISÉIS AÑOS A LOS GOBIERNOS REGIONALES
En medio de esas ideas conversaba con algunos amigos y colegas —servidores públicos, tecnócratas, gente que comparte conmigo una saludable animadversión por las explicaciones de tres líneas— y acabamos discutiendo sobre la descentralización.
La mentada descentralización.
Ese proceso que aparece en discursos, planes, leyes, diagnósticos, comisiones y seminarios desde hace años y al que solemos tratar como si fuera una política pública opcional que cada gobierno puede amar, odiar, suspender o redescubrir según la temporada.
Pero hay un pequeño detalle que a veces olvidamos: la Constitución peruana no la presenta como una moda. El artículo 188 la define como una “política permanente de Estado, de carácter obligatorio”, orientada al desarrollo integral del país, y ordena que avance por etapas, de manera progresiva y ordenada, transfiriendo competencias y recursos hacia los gobiernos regionales y locales.
Es decir, al menos en el pacto que nos dimos, descentralizar no era mudar escritorios desde Lima.
Era redistribuir poder, responsabilidad, recursos y capacidad para decidir.
Y ahí empezaron los problemas.
Porque en el Perú tenemos una habilidad histórica para convertir las reformas en mudanzas administrativas: trasladamos funciones, cambiamos membretes, creamos unidades, modificamos organigramas y, cuando terminamos, contemplamos orgullosos el nuevo cuadro de organización como si el Estado acabara de transformarse.
Pero un organigrama no gobierna.
Gobiernan personas con capacidades, información, incentivos, dinero, herramientas, autoridad y responsabilidad. Y cuando una de esas piezas falta, el sistema empieza a fabricar problemas con admirable eficiencia.
SALUD: DONDE EL EXPEDIENTE TIENE PULSO
La conversación terminó aterrizando en salud, que es un territorio que conozco no por vocación clínica —aunque sabría poner una vía sin generar una emergencia adicional— sino porque mis primeros años en el Estado transcurrieron precisamente allí.
Hace alrededor de dieciséis años comencé estos trotes públicos en EsSalud. Luego pasé por un hospital del querido MINSA, por institutos especializados, por estructuras de abastecimiento y por algunas de esas unidades ejecutoras donde uno aprende que la palabra “ejecutora” no siempre garantiza que algo se ejecute.
Después me alejé del sector y aterricé en otros pliegos, otros universos, otras formas de burocracia.
Pero salud te deja una marca que otros sectores no siempre dejan:
el sentido físico de la urgencia.
En una oficina administrativa cualquiera, un procedimiento que demora puede generar una queja, un costo, una penalidad, una reunión incómoda o un informe de cincuenta páginas explicando por qué todos hicieron exactamente lo que debían hacer y, aun así, nada ocurrió.
En un hospital, una demora administrativa puede tener al otro lado a un niño esperando un medicamento, a una adulta mayor cuya cirugía depende de un insumo, a una familia preguntando por una cama UCI o a un neonato para quien la palabra mañana sencillamente no es una unidad razonable de tiempo.
No quiero caer en la grandilocuencia de afirmar que cada expediente retrasado mata a alguien. Eso sería falso.
Pero también sería falso fingir que los sistemas administrativos son neutrales respecto del resultado sanitario.
En salud, abastecimiento, presupuesto, tesorería, recursos humanos y logística forman parte de la cadena que finalmente llega —o no llega— al paciente.
Y ahí el Estado peruano alcanza momentos de realismo mágico.
Presupuesto dice que hay recursos pero todavía no están habilitados. Abastecimiento puede comprar pero necesita certificación. Tesorería puede pagar pero falta el devengado. Recursos Humanos tiene al especialista, pero pertenece a otro régimen. El área usuaria necesita ayer lo que el sistema puede entregar pasado mañana.
La norma exige una secuencia impecable y la enfermedad, con absoluta falta de respeto por el procedimiento administrativo general, continúa avanzando.
Macondo con SIAF.
Una historia interminable que Vargas Llosa habría convertido en una guerra, Bryce en una sobremesa melancólica y Bayly probablemente en una familia disfuncional.
Y todos, sospecho, habrían tenido razón.
EL PROBLEMA NO ES QUE EL MINISTRO NO SEA MÉDICO
Por eso me llamó la atención el nuevo ministro de Salud, Luis Williams Dyer Fernández.
No es médico.
Viene del mundo empresarial, particularmente de la industria del acero, de los negocios internacionales y de la gestión.
A mí eso, francamente, no me parece un defecto.
Durante años he pensado que los sistemas altamente especializados necesitan, de vez en cuando, una mirada que venga de afuera.
No porque el forastero sea automáticamente más inteligente, sino porque quien vive demasiado tiempo dentro de un sistema aprende también a no ver ciertas cosas.
La psicología organizacional tiene nombres elegantes para eso.
Nosotros solemos llamarlo costumbre.
En el doctorado hemos discutido varias veces sobre complejidad, endogenización, sistemas que producen sus propias reglas y soluciones que terminan transformándose en nuevos problemas.
La teoría de sistemas lo explica de distintas maneras: un sistema complejo no se arregla únicamente agregándole más controles; necesita capacidad para absorber variedad, aprender, coordinar y adaptarse.
Por eso alguien de fuera puede ser útil.
El problema empieza cuando la mirada nueva termina enamorándose de una respuesta vieja.
A fines de agosto, durante una visita a Ucayali, el ministro propuso revisar el modelo de descentralización de la gestión hospitalaria e incluso evaluar que la administración de los hospitales regionales vuelva al Ministerio de Salud.
La discusión es legítima.
Después de casi un cuarto de siglo, todo modelo público debe poder ser evaluado sin convertirlo en dogma.
Pero una cosa es evaluar la descentralización y otra muy distinta es concluir que los problemas de los hospitales regionales se explican porque fueron descentralizados.
La diferencia parece pequeña.
No lo es.
NO CONFUNDAMOS DESCENTRALIZACIÓN CON ABANDONO
La evidencia disponible cuenta una historia bastante menos cómoda.
El diseño original preveía una transferencia gradual de competencias vinculada al desarrollo de capacidades. Sin embargo, el proceso se aceleró de manera importante y muchas responsabilidades fueron transferidas antes de que todas las capacidades administrativas estuvieran consolidadas.
La OCDE recuerda que la llamada “descentralización masiva” aceleró las transferencias y que una parte importante se realizó bajo la modalidad de competencias a desarrollar: primero se recibía la responsabilidad y luego había que construir capacidad para ejercerla.
Hoy los gobiernos regionales manejan funciones decisivas en educación, salud, transporte y desarrollo económico.
Al mismo tiempo, los diagnósticos siguen señalando problemas de coordinación entre niveles de gobierno, autonomía fiscal limitada, responsabilidades que se superponen y capacidades técnicas muy desiguales.
Eso permite una lectura algo incómoda:
Es como entregarle a una adolescente las llaves del auto, recordarle durante media hora que ya es responsable de sus actos, quitarle la tarjeta para comprar gasolina, prohibirle escoger la ruta, llamarla cada cinco minutos para preguntarle dónde está y, cuando finalmente choca estacionando, anunciar solemnemente que la autonomía ha fracasado.
Por supuesto que los gobiernos regionales tienen responsabilidad.
Sería absurdo absolverlos.
Hemos tenido administraciones regionales deficientes, improvisación, redes de corrupción, autoridades más interesadas en la próxima elección que en la próxima generación, inversiones inútiles y hospitales donde la gestión no está a la altura del drama cotidiano que deben enfrentar.
Pero la existencia de malos gobiernos regionales no demuestra que la descentralización sea un error, del mismo modo que un mal ministro no demuestra que debamos eliminar los ministerios.
El análisis serio exige separar el diseño institucional de la calidad de quien circunstancialmente lo administra.
Y también exige reconocer algo que al Gobierno central suele costarle mucho:
descentralizar implica aceptar que otros decidirán distinto, cometerán errores y desarrollarán capacidades propias.
Autonomía no es obediencia a distancia.
EL PADRE QUE NO SUELTA LAS LLAVES
Y fue allí donde regresé inevitablemente a mi hija.
María Montessori insistía, en esencia, en que ayudar a alguien a hacer aquello que ya puede hacer por sí mismo termina obstaculizando su desarrollo.
No me interesa convertir una idea pedagógica en una fórmula constitucional, pero la metáfora es demasiado buena para dejarla escapar.
Los padres solemos confundir protección con control.
Decimos que queremos hijos independientes y luego revisamos cada paso.
Queremos que aprendan a decidir, pero preferimos que decidan exactamente lo que nosotros habríamos decidido.
Queremos que asuman riesgos, siempre que esos riesgos hayan sido previamente autorizados, parametrizados y, de ser posible, notariados.
El Estado central hace algo parecido.
Transfiere funciones, pero conserva parte importante de los instrumentos.
Pide resultados, pero produce reglas nacionales cada vez más detalladas.
Exige iniciativa, pero sanciona la desviación.
Reclama capacidades regionales, aunque muchas veces diseña los sistemas desde Lima suponiendo que la geografía, el mercado laboral, la conectividad, los proveedores y las urgencias funcionan igual en San Isidro que en Atalaya.
Y no funcionan igual.
La descentralización no significa que cada región deba convertirse en una república independiente.
El Perú sigue siendo un Estado unitario.
Tampoco significa que cualquier decisión regional sea buena por el solo hecho de ser regional.
Significa otra cosa:
que determinadas decisiones deben tomarse lo suficientemente cerca del problema para comprenderlo, con reglas claras, recursos previsibles, capacidad profesional y mecanismos de rendición de cuentas que midan resultados y no solamente obediencia formal.
Control sin autonomía es infantilización.
Entre esos dos extremos está la parte difícil.
CUANDO LA NORMA EMPIEZA A GOBERNAR
Hay además un problema que atraviesa todo esto y que quienes trabajamos en el Estado conocemos demasiado bien:
nuestra relación casi religiosa con la norma.
Nos acostumbramos a pensar que cumplir el procedimiento equivale a cumplir la finalidad.
No es lo mismo.
La norma es indispensable.
Protege al ciudadano, limita arbitrariedades, crea previsibilidad, distribuye competencias y permite controlar el poder.
El problema aparece cuando deja de ser instrumento y se convierte en objetivo.
Entonces ocurre una inversión extraña:
ya no preguntamos si el ciudadano recibió el servicio, sino si el numeral correcto fue citado;
no preguntamos si el medicamento llegó a tiempo, sino si el expediente contiene todas las firmas;
no preguntamos si la decisión pública produjo valor, sino si alguien puede demostrar que siguió exactamente el camino previamente dibujado.
Y como vivimos también bajo una cultura de control y castigo, el funcionario aprende rápido.
Aprende que resolver genera riesgos y no resolver genera documentos.
Aprende que innovar puede terminar en una explicación ante un órgano de control, mientras que repetir un procedimiento inútil suele ser jurídicamente más confortable.
Aprende, finalmente, que la mejor forma de sobrevivir es no ser el último que firma.
Eso no significa que fiscales, jueces, contralores o abogados sean enemigos del Estado.
Sería una caricatura injusta.
Ellos también operan dentro de incentivos, competencias y responsabilidades institucionales.
El problema es sistémico:
Los tres poderes del Estado, los organismos autónomos, los sistemas administrativos, los gobiernos regionales y las municipalidades poseen funciones legítimas y, muchas veces, intereses institucionales que no convergen espontáneamente.
La teoría de stakeholders lo explica mejor que cualquier discurso patriótico:
compartir un propósito general no elimina los incentivos particulares.
Todos pueden decir que trabajan por el ciudadano.
Y todos pueden terminar estorbándose en nombre de él.
UN PAÍS QUE TAMPOCO NACIÓ DE UNA SOLA VOLUNTAD
A veces esta discusión me lleva mucho más atrás.
Nos gusta contar la historia del Perú como una sucesión ordenada de fechas inevitables:
imperio, conquista, virreinato, independencia, república.
Como si cada etapa hubiera esperado educadamente que terminara la anterior.
La realidad fue bastante más sucia.
Durante años repetí —con esa seguridad deliciosa que da una buena frase— que “el Perú no quiso independizarse”.
Hoy creo que esa oración necesita bastante más cuidado.
Heraclio Bonilla y Karen Spalding sacudieron la historiografía peruana al sostener que nuestra independencia había dependido decisivamente de los ejércitos de San Martín y Bolívar y que la ruptura política no destruyó las estructuras coloniales.
Fue una tesis provocadora y necesaria porque obligó a mirar más allá de la estampa escolar de próceres perfectamente alineados alrededor de una voluntad nacional que todavía estaba lejos de existir.
Pero la discusión no terminó allí.
Historiadores como Scarlett O'Phelan, Carmen Mc Evoy y otros han mostrado la participación de actores locales, programas políticos, rebeliones, redes regionales y sectores sociales que impiden reemplazar el viejo mito patriótico por otro mito igualmente cómodo: el de un Perú completamente pasivo al que la independencia simplemente le cayó encima.
El debate historiográfico contemporáneo conserva justamente esas posiciones contrapuestas.
Quizás la forma más honesta de decirlo sea esta:
Hubo élites que temían perder el orden virreinal, poblaciones movilizadas por proyectos distintos, indígenas que tenían sus propias memorias políticas, criollos divididos, comerciantes que calculaban, militares que combatían, ciudades con intereses contrapuestos y un territorio enorme cuyos habitantes no compartían necesariamente la misma idea de nación.
Lumbreras nos sirve para recordar algo todavía más elemental:
el Perú no comenzó en 1821.
Basadre, en cambio, ayuda a pensar el drama republicano como una construcción todavía pendiente.
Su famosa “promesa de la vida peruana” sigue siendo una imagen incómodamente vigente: la República no como una obra concluida, sino como algo que prometimos realizar.
Y quizá ahí está el error de ciertos diagnósticos actuales.
Le pedimos a instituciones de veinte años que se comporten como instituciones de doscientos, dentro de una República que, a su vez, todavía discute qué significa gobernar un territorio que existía mucho antes de la propia República.
Por eso tampoco me entusiasma esa costumbre reciente de llamar al Perú Estado fallido después de leer dos best sellers, mirar tres titulares y repetir una categoría importada como si fuera diagnóstico clínico.
El Perú tiene fallas graves, por supuesto.
Algunas grotescas.
Pero las palabras sirven únicamente cuando explican.
Fallido puede sonar contundente.
Inconcluso quizá sea menos sexy, pero obliga a pensar.
NO EXISTE UNA DESCENTRALIZACIÓN MÁGICA
Tampoco quiero caer en el romanticismo inverso.
No existe una ecuación seria según la cual descentralizar más produzca automáticamente países mejores.
Hay Estados muy descentralizados que funcionan bien y otros que funcionan mal; Estados bastante centralizados que prestan servicios excelentes y otros que son desastres burocráticos.
La pregunta correcta no es cuánto poder está en Lima y cuánto en las regiones.
La pregunta es si:
Elinor Ostrom pasó buena parte de su trabajo mostrando que múltiples centros de decisión no tienen por qué producir caos.
Los sistemas policéntricos pueden coordinar mejor información local y generar soluciones adaptadas, siempre que existan reglas, cooperación, capacidad y mecanismos para resolver conflictos.
Amartya Sen, desde otra vereda, nos recordaría que el desarrollo no consiste únicamente en mover estructuras, sino en ampliar capacidades reales.
Eso vale también para los gobiernos.
Una región no es autónoma porque una ley diga que lo es.
Es autónoma cuando puede tomar decisiones dentro de sus competencias, financiar razonablemente esas decisiones, atraer profesionales, construir información, coordinar con otros niveles, contratar bienes y servicios, corregir errores y rendir cuentas por resultados.
Si le transferimos la responsabilidad pero no las capacidades, la condenamos.
Si luego usamos esa condena como evidencia de que nunca debimos transferirle nada, completamos el círculo.
LAS HERRAMIENTAS ANTES QUE EL CASTIGO
Entonces vuelvo a mi rol de padre.
¿Qué se supone que debo hacer con una hija de dieciséis años?
No tengo la menor idea.
Y sospecho de cualquiera que diga tenerla.
Pero empiezo a entender algunas cosas.
No puedo vivir por ella.
No puedo evitarle todos los errores.
No puedo exigir que sea independiente y, simultáneamente, diseñar todas sus decisiones.
Sí puedo darle herramientas, conversar, poner límites donde el riesgo sea razonablemente intolerable, ayudarla a leer consecuencias y estar disponible cuando algo salga mal.
También debo aceptar algo bastante desagradable para cualquier padre:
a veces tendrá razón cuando yo no.
Quizá el Gobierno central necesita aprender una versión institucional de eso.
No retirarse.
No abandonar.
No mirar hacia otro lado mientras una región fracasa.
Sino cambiar el tipo de presencia.
Menos padre que ordena.
Más arquitectura que sostiene.
Eso significa competencias menos ambiguas, recursos más previsibles, servicio civil profesional, asistencia técnica que transfiera conocimiento en lugar de sustituir decisiones, sistemas interoperables, compras públicas que reconozcan realidades territoriales distintas, mejores datos, mecanismos de coordinación y un control capaz de distinguir corrupción de aprendizaje institucional.
Porque equivocarse no puede ser política pública.
Pero tampoco podemos construir un Estado en el que todo error sea tratado como prueba de culpabilidad.
Los adolescentes necesitan límites.
Los gobiernos regionales también.
Pero un límite sirve para permitir movimiento seguro.
No para impedir movimiento.
EL FINAL TODAVÍA NO HA LLEGADO
Mientras terminaba esta entrada pensé otra vez en aquella mesa, en el café, en el helado, en mis hijas y en la extraña velocidad con la que los hijos crecen mientras uno sigue creyendo que tiene tiempo.
Mi hija mayor está avanzando hacia una vida en la que yo seré cada vez menos protagonista.
Eso, supongo, es exactamente lo que debe ocurrir.
El éxito de un padre no puede consistir en que sus hijos lo necesiten siempre.
Tal vez el éxito de un gobierno central tampoco consista en que cada territorio necesite pedirle permiso para siempre.
Descentralizar es aceptar esa incomodidad:
entregar capacidad sin desaparecer,
controlar sin asfixiar,
acompañar sin reemplazar,
corregir sin infantilizar.
Y hacerlo sabiendo que habrá errores.
Porque todo cambio importante empieza desordenado, atraviesa una etapa incómoda y solamente después —si hay aprendizaje, persistencia y algo de suerte— encuentra una forma mejor.
La descentralización peruana no llegó al final.
Quizá ni siquiera llegó a la adultez.
Y antes de declararla fracasada, devolver hospitales, recentralizar decisiones o inventar otra reforma desde una oficina en Lima, convendría preguntarnos si alguna vez terminamos de darle las herramientas que prometimos.
Con los hijos ocurre lo mismo.
Uno quiere protegerlos porque los quiere.
Pero llega un momento en que proteger significa soltar un poco la mano.
Mirarlos caminar.
Estar cerca.
Y confiar.
El Perú, después de todo, tampoco necesita un padre perfecto.
Y probablemente nosotros también.
Ni los padres que aprenden a soltar.
Ni las regiones que tienen que aprender a decidir.
Ni Lima, que algún día tendrá que aprender que gobernar no siempre significa controlar.
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